最新财报数据显示，截至2020年末，国开行、进出口银行、农业发展银行总资产规模分别为17.1万亿元、5.04万亿、7.01万亿(2019年末)。

15年前(2006年)的7月26日，央行在北京专门召开了一场政策性银行改革专题座谈会，重点讨论了国家开发银行、进出口银行的职能定位和业务范围等焦点问题，参加会议的有来自发改委、财政部、原银监会等部委代表，也有来自建行、中行等商业银行代表。

此次座谈会，代表们各抒己见、气氛热烈，同时在一些基本问题上达成了共识：尊重两家银行的发展现状，赋予其新职能，并明确政策性、开发性两类业务的界限，建立恰当的资本金补充机制。

次年(2007年)1月召开的第三次全国金融工作会议提出，要按照分类指导、“一行一策”的原则，推进政策性银行改革;首先推进国开行改革，全面推行商业化运作，主要从事中长期业务;对政策性业务要实行公开透明的招标制。

5年后(2012年)召开的第四次全国金融工作会议又提出，政策性金融机构要坚持以政策性业务为主体，明确划分政策性业务和自营性业务，实行分账管理、分类核算;国开行要坚持和深化商业化改革。

在随后的近10年里，以政策性业务为主体，划分政策性和自营性业务，分账管理、分类核算的总体改革目标一直未发生变化。

2021年7月6日召开的国务院金融委会议提出，政策性金融机构改革要继续加以推进，要坚持依法合规，完善规则制度，一行一策，从增量改革入手，渐进式、分步骤推进存量业务改革，实现业务分类管理分账核算，有序提高透明度，强化资本约束，加强风险管理等。

7月14日，银保监会政策研究局负责人叶燕斐在国新办发布会上重申了这一原则及目标，并表示银保监会会同相关部门推进改革。

一位国开行人士认为，如何界定政策性业务和商业性业务范围，是决定政策性银行今后一个时期改革发展方向的“牛鼻子”。

“以前对政策性银行功能定位及发挥作用的边界存在分歧和不统一，业务范围缺少明确的界定标准，缺乏有效的约束机制等原因造成政策性银行部分业务尚未按照分类、分账模式管理。例如，政策性金融债券享受国家主权信用，与国债相同评级，发行成本较低，按规定资金是要用于政策性业务，但当资金短缺时，往往用于自营性业务。”中国银行研究院高级研究员李佩珈对21世纪经济报道记者表示。

最新财报数据显示，截至2020年末，国开行、进出口银行、农业发展银行总资产规模分别为17.1万亿元、5.04万亿、7.01万亿(2019年末)，在我国头部银行里均占据一席之地，这场已经进行了快10年的改革，下半场又将如何继续进行?

为改革而生

“深化金融体制改革是建立市场经济体制的重要环节。要成立政策性银行，从事专项贷款业务，并适当增加一些商业银行。”1993年3月15日，时任国务院总理李鹏在第八届全国人民代表大会上正式提出了政策性银行的概念。

1993年，国家财政困难，金融分工和结构极不成熟。央行仍经营着一部分政策性贷款业务，无法独立履行中央银行职能;工、农、中、建四大国有银行既统揽全国政策性业务，还是国家宏观调控的主要传导渠道。

当时所有的问题都指向一个症结——传统的投融资模式已经行不通了，金融体制改革势在必行。次年，国开行(1994年4月)、进出口银行(1994年6月)、农发行(1994年11月)相继成立。

“三家政策性银行的成立，意在金融双轨‘分道扬镳’，为国有商业银行的市场化改革打开了配套的制度空间，也为政策性金融业务的规范发展提供了组织上和制度上的保障，被看作是我国金融体系市场化改革的重要进步。”财政部财政科学研究所原所长贾康曾评论称。

根据国务院批复，彼时三家政策性银行定位各不相同：国开行要建立长期稳定的资金来源，筹集和引导社会资金用于国家重点建设;进出口银行要执行国家产业政策和外贸政策，为扩大我国机电产品和成套设备等资本性货物出口提供政策性金融支持;农发行要筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理政策性支农资金的拨付。

尽管三家政策性银行均直属国务院领导，组织设置和机构称谓也有很强的行政色彩，但在国开行首任行长姚振炎看来，“国开行财务独立和获取收益非常重要，不以盈利为目标，但作为银行必须具有在财务上维持生存的能力，在业务中要获利，这是它存在的必要条件，只有在财务上独立并能获利，才能为业务的发展提供财源。”

为改革而生的三家政策性银行，迎来发展历史上10多年的“平静期”。21世纪经济报道记者查询的最早期财务数据显示，截至2006年末，国开行总资产为23143.0亿元，农发行总资产为9325.62亿元;截至2007年末，进出口银行总资产为3787.41亿元。

首场改革争论

“第三次会议的重点可以概括为‘补白’，在前两次会议的改革安排中，更多强调了城市金融改革，相对忽视了农村金融改革;更加注重了商业银行，相对忽视了政策性银行;更加注重了股票市场，相对忽视了债券市场。对于这些改革的‘滞后’领域或‘空白’方面，则是第三次会议重点推进的内容，改革更加注重‘金融资源的均衡化