自2010年深圳市开启城市更新起，至今已恍然十年。十年之间，深圳城市更新向前推进，而诸多问题也逐渐积累，“钉子户”就是旧改项目中难以突破的困局。

城市更新也称旧改，包括旧住宅区、旧工业区、旧商业区、城中村和旧屋村等对象的改造，通常涉及业主、开放商、政府等多方利益主体，尤其在旧住宅区，往往因为诉求冲突、矛盾复杂而困难重重。

7月20日，《深圳经济特区城市更新条例(征求意见稿)》(下称《意见稿》)出炉，其中最为创新的个别征收模式或许给“钉子户”问题带来新的解决路径。

此外，打破“双百要求”、明确搬迁补偿标准、拓宽市场主体的资质范围等条款也将为众多搁置的旧改项目注入推动力。

“个别征收”推进“久拖不决”

“这次征求意见稿，其中最大的亮点就是提出了个别征收的模式。”植德律师事务所合伙人毛翔告诉证券时报记者。《意见稿》第二十三条提出，已签订搬迁安置协议的合法产权比例不低于95%且符合房屋征收相关规定的，市、区政府可以依法对未签约部分房屋实施个别征收。对征收决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

同时，作为相互配合的条款，《意见稿》第十六条提出，旧住宅区所在地块专有部分占建筑物总面积95%以上且占总人数95%以上的业主同意即可进行城市更新。此前，这一要求为更新意愿及搬迁补偿安置协议签约率均需达到100%。

“深圳城市更新中的旧住宅改造项目之所以推进困难，在程序上很大程度归因于需要满足双百要求，此次比例下调，将有效应对钉子户拆迁难的问题。”毛翔称。

此外，《意见稿》规定若在1年内达不到95%以上更新意愿的，将受到3年禁止准入的门槛限制，这也从一定程度上给旧住宅小区的业主施加压力，避免项目久拖不决。

深圳是国内第一个提出“城市更新”概念的城市，从2010年起就开始了第一批更新计划，包括了70个旧住宅区改造。然而，十年之后，很多旧住宅小区的更新项目仍难以推进，甚至拖垮了一些开发商的资金链。

最典型的案例便是位于深圳罗湖区的木头龙小区。公开资料显示，木头龙小区始建于上个世纪八十年代，占地面积约7.7万平方米。自2010年被列入城市更新计划，直到2019年，项目仍然因为4户未签约业主被搁浅，超过1300户签约业主无法入住新房。

2019年8月，罗湖区城市更新和土地整备局发布《深圳市罗湖区翠竹街道木头龙片区零星房屋征收提示》，将其零星房屋征收确定为急需项目。直到今年3月，停滞十年的木头龙更新项目终于开工。

“对于木头龙小区，市政府是采取了特事特办的政策，但这种操作只能是个案，而像木头龙这样的问题在很多小区都存在。因此，若要普适性地解决这个问题，肯定要有上位法立法。”毛翔表示。

此次《意见稿》也给出了旧住宅区搬迁补偿的标准：旧住宅区的合法建筑采用原地产权置换的，按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿;公共保障住房更新单元的合法建筑采用原地产权置换的，按照套内面积1:1或者建筑面积1:1.2的比例进行补偿。

“1:1和1:1.2基本上是比较常见的比例。我认为这对开发商其实是一个利好，因为之前旧改项目中，开放商能给到的比例远不止于此，有些能达到1:1.5，而此次给出明确比例，开放商可以就按照这个标准补偿，然而后期执行还是需要和被拆迁者进行博弈。”毛翔表示。

司法、行政、市场，谁来平衡各方利益?

值得注意的是，相比于此前的条例草案，《意见稿》删除了“司法裁决机制”的内容。在原先草案版本中，政府借鉴香港等城市经验创设了“司法裁决机制”，未签约业主未在规定期限内搬离的，市场主体可以作为原告，以未签约业主作为共同被告，向人民法院提请诉讼。简单来讲，即签约业主可以告未签约的“钉子户”。

“业内认为司法介入是不太合适的。因为这个条例只是一个地方性法规，还没有到国家法律的层面，而司法裁决机制的内容和《民事诉讼法》、《物权法》以及刚出台的《民法典》中强调的‘财产不可侵犯’原则有一定冲突。因此，这项的可操作性太难了，从司法角度难以立案，其实个别征收的条款就可以解决这个问题，而不必上升到司法层面。”毛翔告诉记者。

然而，对于个别征收所需调用的行政手段，业内仍有诸多讨论。毛翔提醒，政府的征收行为是具有公共利益性质的，政府将零散分布的未签约物业通过征收方式取得后，再将被征收物业的权益以搬迁补偿形式转移给实施主体，实施主体是否就有权对该被征收的物业享有经营性开发权益，是否需要开发转化为公共设施内容，需要后续相关规范性文件予以确认。

建纬(深圳)律师事务所主任贺倩明曾表示，对于确实有改造必要性和紧迫性的城市更新项目，如涉及危房的项目，在无法通过协商谈判完成实施主体确认的情况下，进行行政征收是有必要性的，通过行政强制力保障了大多数业主的利益，避免因小部分业主的个人利益而影响多数业主及公共利益的实现。但行政征收不应成为常规手段，行政征收的法律基础在于公共利益的需要。

对于“钉子户”的处理实际上涉及公共利益与保护个体权利的平衡。“在具体个案中