现代制造业是一个国家或地区经济发展的基石。它在提供充足就业岗位、增加国民收入、促进贸易平衡等方面发挥着重要作用，对于推动科技创新、培育新兴产业、提升国家安全和国际影响力更是具有无可替代的功能，因此是一个国家综合实力和竞争力的重要体现。

上世纪后半叶经济全球化时代开启之后，不少发达国家的产业资本集团为了降低成本和提高效率，将大量制造业转移到发展中国家并因此攫取了高额利润。但是，制造业的大规模外流也导致这些国家出现制造业空心化、就业减少、技术落后、供应链缺少弹性等问题。

随着全球政治经济格局发生变化和新冠疫情暴发，一些发达国家开始重新调整自己的制造业战略。它们寻求通过贸易、税收、投资、技术、能源等多种措施来将海外的制造业部分或全部迁回本土或“友邻”地区，以提升自身的经济韧性和安全保障，解决制造业空心化问题，促进经济增长和就业，提升国家竞争力。

在所有寻求制造业回流的发达国家中，美国是最为焦虑、最不遗余力的一个。从奥巴马政府到拜登政府，近几届美国政府都将“重振制造业”作为美国再工业化战略的重要组成和经济政策的重点，采取的措施包括提高进口商品关税、提供本土产品税收优惠和补贴、加强知识产权保护、投资基础设施和技术创新、推动清洁能源和新能源汽车等战略性产业发展等，期望以此重新提振美国的工业水平、减少巨额贸易逆差、适应新一轮产业革命，最终达到增强美国国家安全和竞争力的目的。

位于美国得克萨斯州奥斯汀的苹果公司材料回收实验室(2023年3月16日摄)徐剑梅摄/本刊

制造业回流政策的三个阶段

美国“制造业回流”战略有其深厚的政策传统和历史根源。

1791年美国首任财政部长汉密尔顿就在向国会提交的《关于制造业问题的报告》中强调应高度重视制造业发展，并提出“工业立国”思想。此后美国曾多次进行过产业政策调整和转型升级，积极适应技术变革和市场变化，曾经为美国发展成为世界强国奠定坚实的产业基础。

在这些政策的指引和扶持下，19世纪末到20世纪初，美国从农业社会转变为工业社会，在以重工业为主导的第二次工业革命中成为全球工业强国。20世纪中期到后期，美国从工业社会转变为服务社会，在以轻工业为主导的第三次工业革命中成为全球服务强国。20世纪末到21世纪初，美国从服务社会转变为信息社会，在以信息技术为主导的第四次工业革命中率先成为全球创新强国。

在这些历史阶段中，美国都通过制定和实施相应的政策和法规，促进了产业结构的优化和升级，保持了经济的增长和国际竞争力的提升。

进入21世纪之后，美国的产业发展遭遇了前所未有的挑战：全球化持续推进、科技快速发展，加速了全球产业链重组分工的深化，带动了新一轮技术革命和产业革命的全面爆发，在传统制造转变为智能制造、绿色制造、柔性制造等新型制造模式的大趋势下，美国制造业尤其是在新能源、信息通信、人工智能、生物技术等新兴技术领域，不仅面临传统发达国家的激烈竞争，更面临着新兴经济体的强烈冲击。20多年来，美国大量制造业企业和就业岗位持续流失，制造业占美国经济的比重不断下降。

在这样的背景下，美国政府重新审视制造业在经济发展中的作用和地位，并提出以制造业回流为主要抓手的再工业化战略目标，希望通过推动产业回流来修复和提升美国制造业的竞争力。

根据近几届美国政府不同的政策侧重点和特征，大致可以将美国制造业回流政策分为三个阶段：

奥巴马政府时期：实行以振兴传统制造业、发展新兴产业和支持科技创新为主要内容的再工业化政策。

金融危机爆发后，奥巴马政府为了尽快摆脱经济衰退和高失业率的困境，将制造业作为经济复苏和就业增长的关键领域，出台了《美国复苏和再投资法案》(2009)、《美国创新战略》(2009)、《重振美国制造业框架》(2009)、《先进制造业伙伴计划》(2011)、《先进制造业国家战略计划》(2012)、《制造业创新中心网络发展规划》(2013)、《振兴美国先进制造业2.0版》(2014)、《国家人工智能研究和发展战略规划》(2016)等一系列法律法规和行动计划，旨在通过增加公共投入、提供税收优惠、建立创新中心、培养人才等方式，重点推动传统制造业如汽车、钢铁等的转型升级，发展清洁能源、生物医药等新兴产业。

特朗普政府时期：实行以保护本土产业、减少对外依赖和强化贸易谈判为主要内容的贸易保护主义政策。

特朗普在竞选期间提出了“让美国再次伟大”的口号，上台后他将重振制造业作为实现经济民族主义和重商主义的重要手段，出台了《买美国货、雇美国人》(2017)、《制造业就业主动性计划》(2017)、《美国机器智能国家战略》(2017)、《工业能力报告》(2018)、《工业基础和供应链弹性报告》(2018)、《美国先进制造业领导者战略》(2018)、“美国制造周”等一系列政策和措施，旨在通过提高关税、限制进口、退出或修改多边贸易协定、加强知识产权保护等方式来提高竞争壁垒，保护本土制造业尤其是能源、汽车、钢铁、半导体等产业免受外国冲击，减少对外部供应链的依赖，增加国内